PART 1争议起源
投标保证金上限的争议源于《招标投标法实施条例》与部门规章之间规定不一致。
《招标投标法实施条例》规定
第二十六条第一款 招标人在招标文件中要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。投标保证金有效期应当与投标有效期一致。
《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委30号令，2013年修正）规定
第三十七条第二款 投标保证金不得超过项目估算价的百分之二，但最高不得超过八十万元人民币。投标保证金有效期应当与投标有效期一致。
《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》（建设部89号令，住建部2018年修正）
第二十七条 招标人可以在招标文件中要求投标人提交投标担保。投标担保可以采用投标保函或者投标保证金的方式。投标保证金可以使用支票、银行汇票等，一般不得超过投标总价的2%，最高不得超过50万元。
根据上述规定，不难看出，《招标投标法实施条例》仅作了不得超2%的原则性规定，但未规定具体上限，两个部门规章分别做出了80万和50万的上限。
PART 2法律适用
“冲突无效说”
持“冲突说”观点的人认为，投标保证金的设置是招标人的自主权，部门规章在实施条例已有2%上限比例的前提下，再行设置投标保证金的上限金额，其本质是减损了招标人的权益，不合法。
冲突无效说
根据下位法不违反上位法的原则，投标保证金的上限应以2%为准。
法律依据：
《立法法》第八十条第二款的规定，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。
细化补充说
“细化补充说”
持“细化补充说”观点的人认为：虽然国家行政法规规定投标保证金上限为2%，但为了避免招标人通过提高投标保证金额度门槛，排斥中小企业参与投标竞争的现象，各部委又规定了上限（如50万或80万等）。
因此无论是七部委30号令，还是建设部89号令，关于投标保证金的规定本质上都属于对《招标投标法实施条例》第二十六条第一款的的进一步细化和补充。
1. 从规范的范围上看，“细化说”符合差异化的管理路径
《招标投标法实施条例释义》指出，《条例》所调整的采购对象千差万别，不加区分地统一规定投标保证金的具体限额，不利于发挥投标保证金的作用。比较科学合理的做法是，对投标保证金的限额实行因项目规模、项目性质因素而异的差别化政策。
《条例》的适用范围是我国境内的招标投标活动，而两个部门规章的适用范围为我国境内的工程施工招标投标活动，前者的适用范围远大于后者。因此，部门规章关于80万或50万上限的规定并不违反《条例》而是对《条例》在工程建设领域的细化。
2. 从立法本意上看，“细化说”更符合立法目的
同时从立法本意的角度上看，对投标保证金设置上限，本身就是对招标人的权利作部分限制性规定，防止招标人任性用权！故不存在减损招标人权益且与《招标投标法实施条例》相冲突。
法律依据：《立法法》第八十条的规定，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。
小编更赞同第二种观点。
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