本文作者刘菲菲，工作单位系中国财政科学研究院。文章发表在《中国政府采购》杂志2022年第11期。
编者按
本文以《中华人民共和国政府采购法》修订为视角，通过对照《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》与现行《中华人民共和国政府采购法》关于政府采购交易机制的制度架构，进一步阐释政府采购交易机制的重构路径。
2018年11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议召开，会议审议通过了《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《深改方案》），提出健全科学高效的采购交易机制这一改革任务。健全科学高效的政府采购交易机制是推进国家治理体系和治理能力现代化的应然选择，也是落实全面实施预算绩效管理在政府采购领域落地生根的应有之义。2022年7月15日，财政部就《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）再次面向社会公开征求意见，较现行《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）而言，其主要变化反映出《深改方案》关于政府采购交易机制的改革思路，即通过明晰交易关系、优化交易方式、简化交易程序等制度设计，力图实现交易机制科学高效这一目标。
一、正本清源，明晰政府采购交易关系
（一）政府采购定义的重构——交易本质的还原
从定义上看，现行《政府采购法》将政府采购定义为采购人的“采购”行为，而不是与供应商之间的“交易”行为，其原因在于，作为社会公众代理人角色的采购人，在使用财政性资金采购履职所需的过程中受到法定程序的规制，无法自由选择交易主体，如何交易、与谁交易都只是依法执行下的应然选择和必然结果，这也反映出《政府采购法》鲜明的程序法本质和特征，在采购实践中也不乏重程序、轻结果的惯性思维和做法。
对照相应之处，征求意见稿将政府采购定义为采购人“以合同方式取得”的行为，“合同”作为市场交易行为的基本法律形式，明确了交易双方的权利义务。这种定义方式是对政府采购交易本质的还原，也是对政府采购交易形式的明确，即“采购人与供应商之间的一买一卖，通过合同的形式确定下来”，蕴含着政府采购从程序导向型向结果导向型的发展规律和制度趋势。
（二）政府采购当事人之重构——交易主体的还原
现行《政府采购法》将政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体定义为政府采购当事人，范围包括采购人、供应商和采购代理机构，采购代理机构作为采购人专业力量不足的补充，与采购人共同享有权利和承担义务，比如，“采购人或者采购代理机构”的表述先后出现在《政府采购法》及其实施条例关于组织资格预审、编制招标文件、抽取评审专家、实施履约验收等规定中。评审专家则纳入政府采购相关人员的范围，主要由采购人随机抽取产生，以独立身份参加政府采购评审。在实践中，因采购人、采购代理机构之间职责划分的不确定性，出现了采购代理机构“越位”而采购人“缺位”的现象，容易引发两者在政府采购活动中的执行风险和法律风险。而评审专家随机抽取制度的不确定性，虽然在一定程度上能够防范廉政风险，但也同时存在专业“错位”和能力“不到位”的弊端，从而影响评审结论，给采购人带来采购结果的风险。
征求意见稿将政府采购当事人的范围限定为采购人和供应商，而采购代理机构和评审专家则纳入了政府采购其他参加人的范围。同时，“采购人或者采购代理机构”的表述被“采购人、采购代理机构”取代，且组织资格预审、编制招标文件、确定评审专家、实施履约验收也被限定为采购人的单方职责。政府采购当事人和相关人员范围、权责的重新划分，是基于政府采购交易本质，对交易主体及其权利义务的还原。政府采购各个参与人的归位，有助于基于权责一致的原则，形成各司其职、各负其责的政府采购组织架构和工作格局（参见图1）。
二、与时俱进，优化政府采购交易方式
（一）现行政府采购方式
根据现行《政府采购法》及其相关配套制度，政府采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价、竞争性磋商、框架协议。自2015年起，为适应推进政府购买服务、推广政府与社会资本合作模式等工作需要，竞争性磋商方式以财政部规范性文件的形式确立下来，解决了政府购买服务项目适用招标方式周期长效率低，适用竞争性谈判方式又只能按照最低价成交、采购结果难以匹配服务和质量需求的困局，因其兼顾了周期、价格、质量、服务等因素，故成为政府购买服务项目适用的主要方式。2022年3月，《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（以下简称“财政部令第110号”）的施行，确立了框架协议方式。此后，多频次、小额度采购活动具备了法律基础。
从适用对象看，除询价方式仅适用于货物采购，框架协议方式仅适用于货物、服务采购外，其他方式均适用于货物、工程和服务。
从适用范围看，由于公开招标未列明具体情形，仅规定了必须公开招标的数额标准，因此在实践中成为广泛使用的“兜底”方式。竞争性谈判和竞争性磋商虽然列明了具体情形，但部分表述较为抽象，且存在部分重合，在实践中难以把握、不易适用。比如，部分表述为“技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求”“不能事先计算出价格总额”等情形。询价仅适用于存在局部特征的货物采购，且因其为最低价成交，也往往被公开招标（可以选择使用综合评标价法）所替代，故应用很少。单一来源因“只能从唯一供应商处采购”这一情形的适用，在实践中只能辅以唯一性论证和公示程序进行反推判断，但并不充分，存在适用风险。
（二）政府采购方式的重构——交易方式的优化
征求意见稿中的政府采购方式包括招标、竞争性谈判、询价、单一来源、创新采购、框架协议，其主要变化在于，将公开招标和邀请招标整合为招标，取消了竞争性磋商，新增了创新采购（参见图2）。
从适用对象看，除竞争性谈判和框架协议仅适用于货物、服务采购外，其他方式均适用于货物、工程和服务，竞争性谈判缩小了适用对象的范围——不再适用于工程，而询价的适用范围则是在通用货物的基础上，又扩展了通用服务和工程。
从适用范围看，招标方式不再采取“一刀切”的数额标准进行划分，而是以“是否需要与供应商协商谈判”作为划分依据，即“通过需求调查或者前期设计咨询，能够确定详细规格和具体要求，无需与供应商协商谈判的采购项目”，并列明适用范围——技术、服务等标准明确、统一的通用货物、服务与已完成设计的工程施工。与招标方式相对应，竞争性谈判方式的适用范围则是以“需要与供应商协商谈判”为主要特征，即“需要通过谈判细化解决方案，明确详细技术规格标准、服务具体要求或者其他商务指标的，或需要由供应商提供解决方案，通过谈判确定一种或者多种解决方案，并细化解决方案内容的”，并列明技术复杂的大型装备，实验、检测等专用仪器设备，需要供应商提供解决方案的设计咨询、信息化应用系统建设等服务，创新采购以及政府和社会资本合作等适用于此种方式。
可以看出，竞争性谈判方式的适用范围仅保留了“技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求”的情形内涵，并且采取更为贴合、更为清晰的表述进行了重新释义。单一来源方式对“只能从唯一供应商处采购”进行了列举解释，即“因需要委托特定领域具有领先地位的机构、自然人提供服务，或者采购艺术作品、特定的文艺表演，或者必须采用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求等原因，只能从唯一供应商处采购的”，解决了实践中如何确定项目唯一性的困扰，并且新增了清算、破产、拍卖等特殊采购的适用情形。创新采购方式主要适用于重大研发项目，补足了竞争性磋商方式取消后，科研项目和科技成果转化项目的采购方式适用问题。因确立框架协议方式的《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》已经出台，故未对框架协议的适用范围再进行列举。征求意见稿中政府采购方式的整合、转换、新立以及适用范围的重新定义、删除补充、解释列举，是对实践中现实问题的积极回应、顶层制度设计的修正完善，有助于形成科学的政府采购交易机制。
三、化繁为简，简化政府采购交易程序
（一）现行政府采购程序
根据《政府采购法》及其相关配套制度，不同政府采购方式下的政府采购程序不尽相同（参见图3）。
从供应商邀请方式看，公开招标、框架协议是通过公告的方式邀请非特定供应商；邀请招标、竞争性谈判、询价通过资格预审、书面推荐、随机抽取的方式邀请符合资格条件的供应商；竞争性磋商兼具了公告、书面推荐、随机抽取的邀请方式；单一来源通过唯一性论证意见和公示确定供应商。
从采购周期看，公开招标、框架协议最低期限为20日；邀请招标最低期限为20日以及资格预审公告期限5个工作日；竞争性谈判、询价最低期限为3个工作日；竞争性磋商最低期限为10日；单一来源公示期限为5个工作日。本文中的最低期限是指自招标文件/征集文件/谈判文件/询价通知书/磋商文件发出之日起至供应商提交投标文件/响应文件截止之日止。
从供应商最低数量看，除框架协议和竞争性磋商中的“政府购买服务项目”“因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的”两种规定情形外，在其他采购方式中，若符合资格条件供应商不足3家，均须终止并重新开展采购活动。
从评审方法看，公开招标、邀请招标可以选择最低评标价法和综合评分法，框架协议为价格优先法和质量优先法，竞争性谈判、询价为报价最低成交原则，竞争性磋商为综合评分法，单一来源为商定合理的成交价格并保证质量。最低评标价法、报价最低成交原则和价格优先法与综合评分法、质量优先法的差别在于，在满足全部实质性要求的基础上，前者按照报价最低定标，后者按照评审因素或质量因素打分最高定标。
可以看出，《政府采购法》规定的采购方式下的采购程序，除单一来源外，评审方法为综合评分法的采购方式，采购周期较长，而采购周期较短的采购方式，只能按照报价最低原则定标，并且符合资格条件供应商最低数量均为3家。后确立的竞争性磋商和框架协议采购方式在符合资格条件的供应商最低数量方面实现了突破，从3家调整为2家，评审方法也更加注重技术水平、产品配置、售后服务、履约能力、服务经验等价格外的因素。总体看，政府采购程序兼顾采购周期和采购结果是政府采购制度发展的趋势走向。
（二）政府采购程序之重构——交易程序的简化
征求意见稿打破了《政府采购法》对每种采购方式分别规定邀请方式、最低期限、供应商最低数量、评审方法等的制度架构，采取了“一般规定”的方式进行统一说明（参见图4）。
从政府采购总体程序看，将政府采购程序划分为公开竞争和有限竞争。其划分依据：一是受基础设施、行政许可、确需使用不可替代的专利或者专有技术等限制，只能从有限范围的供应商处采购；二是竞标供应商数量过多。
从供应商邀请方式看，公开竞争采取公告的形式邀请不特定供应商，有限竞争则采取资格预审或资格预审后随机抽取的方式邀请供应商。
从采购周期看，征求意见稿赋予了采购人根据项目复杂程度和供应商备标时间合理设定等标期的权利，一般为20日，符合特殊情形，最低为10日。询价方式依然为3个工作日。
从供应商最低数量看，除单一来源外，符合资格条件供应商最低数量仍为3家。但同时也实现了更大突破——在采购文件没有不合理条款、采购程序符合规定的情况下，公开竞争后，符合资格条件供应商最低数量为1家。
从评审方法看，沿用了最低评审价法、综合评分法、最优质量法，并且明确招标方式一般采用最低评审价法，竞争性谈判一般采用综合评分法。
征求意见稿通过对政府采购程序制度架构的调整，赋予了采购人根据项目特点、需求内容合理确定采购方式、选择采购程序、设定采购周期的权利，并且普遍使用“一般采用”“可以采用”的表述方式，彰显了制度从“刚性”到“柔性”、从“程序法”到“实体法”的转变，有助于形成高效的政府采购交易机制。
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