本文作者杜云峰，系上海市财政局政府采购管理处处长。文章发表在《中国政府采购》杂志2023年第2期。
编者按
党的二十大报告提出，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，政府采购是财政政策的有机组成部分，支持创新是其重要政策功能。本文提出了我国政府采购促进科技创新面临的主要问题，并提出了相应对策建议，包括完善支持创新相关政策体系、加大政策执行力度、强化监督管理措施、完善激励约束机制等四个方面。
党的二十大报告提出，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，加快实施创新驱动发展战略，加快实现高水平科技自立自强，加快建设科技强国。政府采购是财政政策的有机组成部分，支持创新是其重要政策功能。面对新时代增强自主创新能力的战略要求，政府采购应当有新举措、新作为，充分激发市场主体参与创新活动的热情，有效发挥政府采购支持科技创新的政策功能。
一、我国政府采购促进科技创新政策概述
与主要发达国家相比，我国实行政府采购制度起步较晚，但政府采购规模已由最初的 30多亿元增长至如今的3万多亿元，占财政支出比重超过了10%，对市场供给侧具有举足轻重的影响。
在实行政府采购制度之初，我国并未过多关注政府采购对科技创新的促进作用，而是着眼于提高财政资金使用效益，促进廉政建设。随着国家实施创新驱动发展战略，不断强化企业在科技创新中的主体地位，我国对政府采购的创新激励功能提出了更高要求。
2003年1月1日起施行的《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》），在总则中明确规定了政府采购的战略目标，包括实现国家的经济和社会发展政策目标，例如，促进中小企业（创新的重要力量）发展等。
《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020 年）》将创新作为国家重要战略目标，明确政府采购作为需求侧政策工具，应当对创新能力的提升起到促进作用（参见表1）。
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二、国际通行做法与主要措施
（一）美国政府采购促进科技创新政策措施
美国是最早利用政府采购政策激励科技创新的国家之一，主要通过法律手段为新兴高新技术产业创造市场、支持中小企业发展、推行研发合同制，多措并举成功促进了技术发展进步。
18世纪末，美国出台了世界上第一部政府采购法律——《联邦采购法》，其中对采购科技创新产品作出了规定，主要通过优先采购和价格优惠予以扶持。
美国政府利用优先采购政策给予高新技术产业第一推动力，航空、计算机和半导体等产业的发展都得益于政府采购政策的大力扶持。1960年集成电路产品问世之初，几乎全部由联邦政府购买。
同时，美国积极运用政府采购政策促进中小企业发展，建立了支持中小企业自主创新的政策法规体系，例如《小企业法》《加强小企业研发法案》《小企业竞争力示范计划法》等，采用价格优惠、预留采购份额、提供采购贷款担保等方式促进中小企业创新。20世纪80年代后期，美国有大约70%的技术创新成果是由小企业创造的。
美国还针对技术采购实行研发合同制，由政府部门和有关科研单位签订产品研发订购合同，分三个阶段执行：第一阶段，通过公开竞标选择若干技术方案，由政府资助开展技术可行性论证；第二阶段，对于具备可行性的技术方案，政府与企业或投资人共同出资开展技术拓展研发；第三阶段，科研成果转化和产业化。
（二）英国及欧盟政府采购促进科技创新政策措施
英国及欧盟不仅把政府采购政策作为非关税贸易壁垒保护本国产业，同时将其作为强有力的科技创新激励政策。英国要求政府部门和国有企业必须从本国购买计算机和通信器材。1993年起，欧盟规定，自来水、能源、运输及通讯等公共事业采购项目，50%以上必须购买当地产品，凡3%价格差异以内的，应当优先购买欧盟产品。欧盟专门调整了科技创新产品的政府采购评审标准，采用全新的成本——收益分析模式，即考虑全生命周期成本（Whole Life Costs，包括取得、运作和处置成本），并采用最经济有利投标（Most Economically Advantageous Tender，MEAT）标准取代最低成本评判标准，将科技创新相关成本纳入补偿范围。
（三）国际经验对我国政府采购促进科技创新政策的启示
我国政府采购促进科技创新政策功能不断强化，但相较于起步较早的主要发达国家，在理论研究与政策措施等方面还有一定差距。国际通行规则以及部分发达国家的成功经验和做法，为我国妥善解决运用政府采购政策支持科技创新遇到的问题提供了有益的参考借鉴。
1.建立支持创新的规范化、系统化政府采购规则。20世纪末，主要发达国家相继健全完善法律体系，规范政府采购促进科技创新，例如美国制定了约500项政府采购法规，并以《购买美国产品法》为核心，通过《联邦采购条例》以及其他补充性法案的相互衔接与配套，有效保护本国产业，促进中小企业与高科技产业创新发展。
2.以需求为导向支持创新产品研发试制。政府采购支持科技创新不仅仅局限于购买创新产品，发达国家更注重对创新产品在商业化前的研发资助及试验品采购，并为创新产品上市初期提供适当的市场份额。政府采购激励创新的对象也从创新产品向新技术、研发合同、试验品等前期阶段延伸，促使企业以需求为导向进行创新（参见表2）。
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3.聚焦新兴领域推进政府采购支持创新工作。发达国家均非常注重政府采购对处于技术创新起步阶段的新兴产业和高科技尖端产业的支持作用，例如，加拿大政府设立专项资金用于高新技术产品采购，每届美国政府都会制定重点扶持的技术领域。
三、我国政府采购促进科技创新面临的主要问题
（一）政府采购对科技创新的拉动作用有限
主要发达国家的政府采购亦称公共采购，根据采购公共属性划定边界，政府采购支持创新具有足够的政策空间。我国政府采购范围相对较窄，局限于机关事业单位维持自身运转或为社会公众提供公共服务所采购的项目，与科技创新的匹配度不够高。
（二）政府采购支持创新制度体系存在缺失
在我国申请加入《政府采购协定》（GPA）的背景下，政府采购支持自主创新的制度体系几近空白。我国科技发展和产业链供应链安全面临严峻挑战，亟需举全国之力综合运用政府采购等政策工具支持创新，加快实现高水平科技自立自强。
（三）支持创新的相关政策尚未形成合力
就法律体系而言，我国出台了《政府采购法》，但国有企业采购、医药采购等并不属于该法适用范围，军事采购自成体系。从监管职责划分来看，政府采购工程招标投标项目适用《中华人民共和国招标投标法》，由多个部门区分行业进行管理，支持创新政策难以落实。从地方实务操作观察，各地政府采购市场支持科技创新均具有地域性，市场分割、各自为政问题比较突出。
（四）采购人对创新产品的购买意愿不强
创新产品问世之初往往不受采购人青睐，主要原因在于：一是创新产品首次投放市场，质量和服务存在不确定性，采购人更加倾向于选择成熟产品；二是创新产品尚未进入规模化生产和应用，通常在价格方面不具备竞争优势；三是采购人对政府采购支持科技创新的重要性认识不到位，政策宣传培训和监督检查力度不够，相关激励约束机制缺失；四是缺少与支持创新相配套的交易规则，采购代理机构和评审专家难以发挥有效的专业支撑作用。
四、运用政府采购政策支持科技创新的有关建议
建议坚持问题导向，重点从以下四方面入手，充分发挥政府采购支持科技创新的政策功能。
（一）完善支持创新相关政策体系
1.完善顶层制度设计。尽管我国自主创新与政府采购相挂钩的政策已停止执行，但不应放弃政府采购支持创新的政策功能。中央深改委《深化政府采购制度改革方案》要求强化政府采购政策功能措施，落实支持创新等采购政策。在符合GPA“非歧视”原则的前提下，发挥政府采购促进创新的作用需要谋划新策略。建议从国家层面构建符合国际规则的政府采购支持创新政策体系，细化完善相应交易规则，统筹协调需求侧与供给侧的支持政策，全方位支持创新产品研发、上市和规模化应用。
2.加强工作协同联动。首先，建立由财政部门牵头、相关行业主管部门协同配合的政府采购支持创新工作机制，形成分工合理、无缝衔接、有序高效的运行模式。其次，按照建设政府采购统一市场的要求，进一步加强区域协同合作，以点带面、辐射联动，不断拓展创新产品市场覆盖面。最后，加强公共采购政策协同，推动在工程招标投标、国有企业采购、医药采购、军事采购等公共采购领域落实支持创新政策，形成政策合力。
（二）加大政策执行力度
1.优化完善创新产品认定办法。首先，建议从国家层面明确创新产品的定义、认定部门和认定标准，由省级主管部门负责组织开展认定工作，多渠道广泛发布创新产品申报指南，加大政策宣传推广力度，依托信息化平台实现一站式申报办理，国家层面搭建创新产品信息共享平台，并建立动态更新机制。其次，简化创新产品认定方法，部分创新发明认证可以直接用于认定创新产品，例如“国家重点新产品计划”认证等。最后，妥善处理创新与自主创新之间的关系。创新应当符合相应技术条件，仅涉及技术层面，提升社会整体创新能力有助于夯实自主创新基础；自主创新强调的是拥有自主知识产权，目的在于确保关系国计民生和国家安全的关键技术自主可控。
2.加强政府采购需求管理。建议精准匹配政府采购需求和创新产品供给，编制重点支持的创新产品清单，探索预留创新产品采购份额、明确创新产品最低采购比例等措施。创新产品实现国产化替代作用的，原则上不得采购进口产品。财政部门与相关主管部门应加强工作协同，督促指导采购人按照创新产品优先原则，科学合理地确定采购需求。
3.研究制定支持创新的交易规则。首先，制定出台创新产品政府首购和订购管理办法。对首次投放市场的创新产品，在一定期限内实行首购，采购人可直接签订创新产品首购合同。对需要定制开发和生产的创新产品，由采购人采用竞争性方式，面向全社会择优确定研发机构和生产机构后实施订购。其次，对于不适用首购、订购方式的创新产品，探索制定支持创新的综合评审法，将创新因素作为技术指标评分内容，合理设定分值权重体现创新的价值。还可以考虑参照《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）规定的价格评审优惠措施，允许创新产品进行一定比例的价格扣除后进行评审，充分体现对研发成本进行合理补偿的政策导向。此外，政府采购支持创新应坚持国企民企、内外资企业一视同仁、平等对待，充分调动国内各类市场主体的积极性。
（三）强化监督管理措施
财政部门应切实履行监管职能，加大政府采购支持创新的政策执行力度，增强刚性约束，结合采购代理机构监督考评、投诉举报处理、公平竞争审查等工作，加强对创新产品采购情况的监督检查，对有意规避采购创新产品的行为，依照有关规定对相关责任主体进行处理。相关主管部门应重点加强与创新产品存在交集的进口产品采购审核，严格执行需求论证制度，试行进口产品采购意向公示，主动接受国内潜在生产商监督。此外，国内生产的外资品牌产品视作国内产品，符合创新产品认定条件的平等享受政府采购政策扶持，但是必须遵守我国知识产权相关法律法规，且不得依据别国或地区法律实施违约或者损害采购人权益的行为。
（四）完善激励约束机制
建议以采购需求和预算编制为引领，在项目立项和资金安排等方面优先保障创新产品，将支持创新作为预算评审因素并纳入绩效评价指标体系。定期统计创新产品采购金额，对创新产品采购力度较大的单位，在项目资金安排上适度予以倾斜，简化审批程序，开设绿色通道。另一方面，要加强对创新产品采购情况的监督检查，推进政府采购支持创新工作的常态化制度化，建立鼓励创新的长效机制，科学量化创新产品首购、订购等采购成果的评价标准，建立专项考核机制，发现问题及时督促整改，持续加大创新产品采购力度。
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