“用好地方政府专项债券，提高债券资金使用绩效”是近两年的重点工作。在各个工程项目建设中专项债项目使用规范的采购流程有利于合理论证支出必要性，提升债券资金的使用绩效。
一、前言
近年来，随着专项债发行规模大幅增长，创新品种不断丰富，地方政府对专项债发行、使用的管理难度愈发增加。2020年7月，财政部发布《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》(财预〔2020〕94号)，提出“对专项债券发行使用实行穿透式、全过程监控……既要督促加快专项债券资金使用进度，尽快形成实物工作量，也要确保项目质量，提高债券资金使用绩效。”
二、专项债项目采购的法律依据
2014年修订的《中华人民共和国政府采购法》(简称《政府采购法》)规定，我国境内进行的政府采购适用《政府采购法》，其中政府采购是指“各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”作为《政府采购法》的配套条例，《中华人民共和国政府采购法实施条例》(简称《政府采购法实施条例》，国务院令第658号)第二条进一步明确：“国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用政府采购法及本条例;财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用政府采购法及本条例。”比照上述法律法规，虽然从采购人的维度看，专项债项目存在政府类公司而非国家机关、事业单位或团体组织作为采购人的情况，但是着眼于《政府采购法实施条例》对财政性资金的突出强调，我们认为专项债项目采购应适用《政府采购法》及《政府采购法实施条例》。同时，对于工程建设类项目，《政府采购法》第四条还提到“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”。该条款提及的“招标投标法”即《中华人民共和国招标投标法》(简称《招标投标法》)。
《招标投标法》第三条规定“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：
(一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;
(二)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;
(三)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。”可以看到，专项债项目在重点领域、资金来源方面完全匹配上述描述，因此专项债项目的工程采购也需符合《招标投标法》及《中华人民共和国招标投标法实施条例》(简称《招标投标法实施条例》，国务院令第613号)的管理要求。除《政府采购法》、《招标投标法》以及两部法律的实施条例外，专项债项目的采购还需满足个别行政法规、部门规章提出的相关要求，我们将在下文具体介绍。
三、专项债项目采购对象分类
专项债项目的采购对象同样包括货物、工程和服务三类。结合市场上已发行过的典型专项债品种，对不同采购对象的定义和特征梳理如下。
需要注意的是，自2017年财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)以来，不合规的政府购买服务受到遏制，除部分存量棚户区改造项目外基本不存在以政府购买服务方式运作的项目发行专项债的情况。项目领域合规的政府购买服务主要存在于符合政策要求的政府与社会资本合作(PPP)模式当中。
四、政府采购的六种方式
基于上文的分析，专项债项目的采购应该采用政府采购的规定方式。《政府采购法》第二十六条提出，政府采购采用以下方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价及国务院采购监督管理部门认定的其他采购方式。其中公开招标和邀请招标均属于招标方式，其他采购方式主要指向竞争性磋商。政府采购六种方式的定义、适用范围及主要特征梳理如下：表2 政府采购六种方式的定义、适用范围及主要特征
针对表格中提到的不进行招标的工程项目，《工程建设项目施工招标投标办法》(国家发改委、工信部、财政部、住建部、交通运输部、铁道部、水利部、广电总局、民航局令第23号)给出了部分适用情况的说明。
在实操中，通过与上述六种采购方式的适用范围进行比照，即可判断专项债项目的采购应该采用哪一种方式。
五、专项债项目货物及工程采购实操要点分析
(一)货物采购—以大型医用设备采购为例专项债项目的货物采购可以根据具体情况选择六种采购方式中合适的一种。同时，我们注意到医疗卫生专项债项目中的大型医用设备采购是专项债项目货物采购的典型案例，下面主要围绕大型医用设备的采购管理办法和采购方式进行介绍。大型医用设备是指使用技术复杂、资金投入量大、运行成本高、对医疗费用影响大且纳入目录管理的大型医疗器械。“十三五”期间，我国大型医用设备的配置管理主要依据“1+5”的政策框架开展执行，具体包括“1个条例”—《关于修改< 医疗器械监督管理条例>的决定》(国务院令第680号)和“5个配套制度办法”，即1个目录—《大型医用设备配置许可管理目录(2018年)》(国卫规划发〔2018〕5号)、1个办法—《大型医用设备配置与使用管理办法(试行)》(国卫规划发〔2018〕12号)、1个细则—《甲类大型医用设备配置许可管理实施细则》(国卫规划发〔2018〕14号)、1个规划— “十三五“大型医用设备配置规划和1个平台—大型医用设备配置与使用监督管理信息系统。简单而言，我国大型医用设备配置管理思路可以总结为“分级配置，目录管理”，即国家按照目录对大型医用设备实行分级分类配置规划和配置许可证管理。目前我国大型医用设备的配置许可管理目录主要分为甲、乙两类，对应的设备范围及配置管理要求如下。
使用单位申请配置大型医用设备，应符合国家卫生健康委员会制定的大型医用设备配置规划，与自身功能定位、临床服务需求相适应，并具有相应的技术条件、配套设施和相应资质、能力的专业技术人员。配置申请流程方面，使用单位应根据目录分类向国家卫生健康委员会或省级卫生健康行政部门提出配置申请，由受理申请的卫生健康行政部门实施第三方专家评审，待评审通过获取《大型医用设备配置许可证》后，使用单位方可执行采购。此外，由于大型医用设备技术精密、价格昂贵，采购通常采用公开招标的方式进行。
(二)工程采购由于专项债项目同时满足《招标投标法》中“大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目”、“全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目”等描述，如无表3所述的例外情况，专项债项目的工程采购必须采用招标方式，并且需以公开招标为主。专项债项目工程采购中，需要关注以下重点环节。1.招标事项的审批、核准工程建设项目在前期行政许可阶段，需由对应的项目审批、核准部门同步对项目招标事项进行审批、核准。相关政策法规的要求如下。《招标投标法实施条例》第七条提出，“按照国家有关规定需要履行项目审批、核准手续的依法必须进行招标的项目，其招标范围、招标方式、招标组织形式应当报项目审批、核准部门审批、核准。”《工程建设项目申报材料增加招标内容和核准招标事项暂行规定》(原国家发展计划委员会令第9号，2013年修订)进一步明确，依法必须进行招标且按照国家有关规定需要履行项目审批、核准手续的各类工程建设项目，“须在报送的项目可行性研究报告或者资金申请报告、项目申请报告中增加有关招标的内容”;“经项目审批、核准部门审核、批准，工程建设项目因特殊情况可以在报送可行性研究报告或者资金申请报告、项目申请报告前先行开展招标活动，但应在报送的可行性研究报告或资金申请报告、项目申请报告中予以说明”;此外，“项目建设单位在招标活动中对审核、批准的招标范围、招标组织形式、招标方式等作出改变的，应向原审批部门重新办理有关审核、批准手续。”2.招标项目业主单位的确定专项债项目工程招标的业主单位(建设单位)主要是各项目实施单位，即政府部门、事业单位和政府类公司。此外，部分地区针对政府投资项目大力推行“代建制”，即由专业化项目管理单位负责项目建设的组织实施，承担控制项目投资、质量、工期和施工安全等责任，并在竣工验收后将项目移交使用单位。“代建制”模式下，代建单位按照代建合同约定代行项目法人职责，通常也作为工程招标阶段的业主单位，负责工程勘察、设计、施工、监理以及工程建设有关的重要设备、材料等的采购招标。“代建制”最早出现在《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)中，文件提出“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’”。为贯彻落实国务院决定，国家发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、农业农村部都曾出台过相关政策文件，明确具体领域的“代建制”管理办法或指导意见，鼓励推行“代建制”。目前“代建制”在廉租房、高等级公路、水利、农村饮水安全工程和学校校舍及跑道建设项目中普遍存在，全国各省、市也相继出台管理办法，明确“代建制”项目组织实施方式及各参与方权责。表5 部分省、市关于项目“代建制”的管理办法
与因涉及地方政府违法违规举债融资而被叫停的“建设—转让(Build-Transfer，简称BT)”模式不同，“代建制”中代建单位与原建设单位是委托代理关系，仅负责项目建设管理，并收取代建服务费，不负责施工建造及项目融资。通常情况，代建单位通过招标或其他竞争性方式确定，应具备工程勘测、设计、监理、造价咨询、施工总承包等多项资质。项目代建阶段既可以从项目初步设计开始，也可以从施工开始，直至项目竣工验收。
3.招标内容的组织整合：工程总承包制工程类项目的招标内容包括工程设计、造价咨询、原材料、监理、施工等。通常情况下，建设单位不会对工程设计、原材料和施工分别进行采购招标，而是采用更普遍的工程总承包方式，直接采购工程总承包单位。近年来，多个中央政策文件提出大力推进工程总承包制在工程建设项目中的应用，例如《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(中发〔2016〕6号)提出，“深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制”;《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)指示，加快推行工程总承包，“政府投资工程应完善建设管理模式，带头推行工程总承包。”2019年修订的《中华人民共和国建筑法》第二十四条也明确要求“提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。”工程总承包(英文缩写为EPC，即Engineer，Procure，Construct)是指从事工程总承包的企业按照与建设单位签订的合同，对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程的承包，对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包方式，一般采用“设计—采购—施工”总承包或者“设计—施工”总承包模式。工程总承包单位应具备与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，可以由工程总承包单位在其资质证书许可的工程项目范围内自行实施设计和施工，也可以经建设单位同意，将工程项目的设计或者施工业务分包给其它具备相应资质的企业，但不得将项目整体转包。目前，我国工程建设项目的工程总承包管理办法主要由《中华人民共和国建筑法》、《住房和城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》(建市〔2016〕93号)、《住房和城乡建设部 国家发展改革委关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》(建市规〔2019〕12号)等政策法规进行规定。
(根据《中华人民共和国土地管理法(2017年)》、《中华人民共和国城乡规划法(2019年修正)》、《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》(国办发〔2007〕64号)整理)
六、专项债项目采购实操中存在的问题
(一)部分地区存在无采购依据、先施工后采购、不采购直接签订合同的现象专项债项目涉及众多行业领域，部分项目运作中采用备案许可的方式，缺少投资主管部门对采购方式的审批、核准，导致无采购依据、先施工后采购、不采购直接签订合同的现象发生，可能进一步造成项目投资超概算、利益输送、国有资产损失的问题。(二)采购条件不成熟导致专项债资金使用支出进度缓慢部分专项债项目完成发行后仍未进入采购环节，存在“资金等项目”的问题。即使项目单位立即执行采购流程，采购环节也将耗费一定时间，导致专项债资金无法立即使用支出;此外，部分地区由于投标人发生司法纠纷、竞标人恶性竞争等原因，导致采购无法顺利实施，也将造成专项债资金使用支出进度缓慢。
七、专项债项目采购招标工作建议
(一)进一步规范专项债项目的采购招标环节管理为确保专项债资金尽快拨付使用，形成实物工作量，在专项债项目的储备生成阶段，项目实施单位应加快推进项目的行政许可、采购招标和相应规证获取。其中，项目的采购招标环节应严格按照相应投资管理部门审批、核准的范围和方式开展，并与经批复的项目投资概算相匹配，既要避免专项债资金的闲置浪费，又要避免申请的资金无法满足项目投资需求，对项目的建设和运营造成影响。必要时，各级财政、发改部门可以对专项债项目的遴选入库设置有关采购招标的统一标准，例如必须完成项目主要货物、工程的采购等，作为项目发行专项债的前提条件。
(二)制定代建单位、工程总承包单位专项债资金监管办法在专项债项目建设期间，项目代建单位和工程总承包单位承担着确保工程建设顺利实施、保证工程质量安全的重要职责。除通过严格、规范的招标方式选择专业可靠的代建单位、工程总承包单位外，项目建设单位和监督管理部门还可以通过设立专项债资金专户的方式，在资金使用层面加强对代建单位、工程总承包单位的过程管理，缓释项目建设资金的挪用风险。
(三)采购内容适当延伸至项目运营维护服务目前专项债项目的采购对象集中在大型设备和工程建设层面，建议进一步将采购内容延伸至项目运营维护服务，通过引入市场化的项目运营单位，增强专项债项目运营能力，降低运营风险，为项目运营收益的实现提供保障。目前，我国市政基础设施和公共事业领域的部分项目已经开始探索采用工程总承包与项目运营维护一体化(Engineer，Procure，Construct，Operation and Maintenance，简称EPC+O&M)的运作模式，有效提高项目的运营效率，降低全生命周期成本。
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