近日，上海市高境镇一则《关于新一轮生活物资发放的公告》引发舆论的关注质疑，焦点是仅成立5天的上海朝晟食品有限公司(以下简称“公司”)竟成为该镇封控期间居民生活物资保障的供应商。该事件事实怎样，难下定论，但该事件引起舆论普遍关注的背后原因却发人深省。在查阅相关法律法规、制度规章后，笔者认为，“常艳青现象”的发生，根本原因在于政府紧急采购的制度化、规范化问题。
“常艳青现象”中相关采购行为的界定
结合本次上海疫情背景以及高境镇政府实施本次采购行为的时间可以看出，本次采购并非新冠病毒初发期且已处于封控后期。正如已有研究结果所称，“新冠病毒不可能像非典病毒那样突然消失，这样一种高传染性的病毒，正在成为‘常态化’存在”。这就意味着要将常态化管理方式和服务手段融入“非常态”的疫情管控要求中，特别是要充分利用前期利于疫情防控采购便利化的制度和经验。所以，笔者认为，本次采购不应适用《政府采购法》第八十五条“对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法”的规定，而应适用《政府采购法》第三十一条第二项“发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的，可以依照本法采用单一来源方式采购”或按第四十条规定采用询价的方式采购。即该采购行为应结合财政部发布《关于疫情防控采购便利化的通知》(财办库〔2020〕23号，以下简称“23号文”)“各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购疫情防控相关货物、工程和服务的，应以满足疫情防控工作需要为首要目标，建立采购‘绿色通道’，可不执行政府采购法规定的方式和程序，采购进口物资无需审批”的要求，采用单一来源采购方式或询价方式采购。
本次采购行为存在的三大问题
结合财政部对十三届全国人大三次会议第10154号建议的答复》(财库函〔2020〕10号)所提到的“紧急状态下，可由采购人直接确定供应商并下达采购指令，首要目标是快速满足应急需求，货源是否充足、交付是否及时成为采购人考虑的重点”，本次紧急采购不能“随意采购”，应结合《政府采购法》规定和23号文相关要求，经过必要的程序、必要的内控机制和必要的监督。因此，本次采购行为必然存在三个无法回避的问题。
一是标准问题。《政府采购法》第二十二条规定“采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或歧视待遇”。也就是说，应要求供应商有最基本的资质、业绩要求和服务标准，只要不存在歧视性条款即可。结合上海疫情封控状态，至少要考虑公司蔬菜货品组织、包装、物流配送等能力。这既是对采购方负责，更是对群众负责。但高境镇保供工作组回应称“通过视频连线，考察了该公司蔬菜采购地的供应能力，经综合考量，同意了该公司承接此次蔬菜供应业务”。该回应涉及入围公司的标准问题。首先，蔬菜采购地的供应能力应该只能代表公司可能从该地购买到相应产品，这些产品并不是公司的储备物资，不能等同于公司的保供能力。其次，该公司新成立，既不是业绩好、经验多，又不是具有相关从业经验大公司的子公司，甚至可能没有稳定可靠的物流合作队伍以及员工队伍，如何做好保供服务，不少人可能要心存疑问。最后，采购公告称供应蔬菜包，则明显属于采购内容不明确、产品标准不清晰。综合来看，公众的质疑确实不是“鸡蛋里挑骨头”。
二是程序问题。按照《政府采购法》第三十九条以及《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)关于“单一来源采购”规定，本次采购应遵循成立单一来源采购小组，公示采购人、采购项目名称和内容，拟采购的货物或者服务的说明，采用单一来源采购方式的原因及相关说明，拟定的唯一供应商名称、地址。若采用询价方式采购，则应按照成立询价小组、确定被询价的供应商名单、询价、确定成交供应商的程序进行。不过，任一方式均应按《政府采购法》第四十二条规定，完善采购活动记录。因此高境镇本次采购应该有简单的采购方案和预算，在采购方案中明确采购方式、采购内容、价格幅度等，以及简化公示时间的决定。但是，从现有信息来看，本次采购具有很大的随意性，相应内容基本缺失，即使是就简便程序来说仍具有一定的瑕疵。除此之外，本次合作公司具备保供条件应办理营运证、蔬菜检验检疫证、食品经营许可证等，而公司5月17日经金山区市场监管局审核予以批准成立仅是可以办理前述证件的前置条件，可到5月22日已成为保供供应商，确有不合理之处。
三是信息公开问题。根据《财政部关于做好政府采购信息公开工作的通知》(财库〔2015〕135号)的要求，应将成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求等信息进行公开。假如公示时间会对紧急采购造成影响，也应考虑及时公示成交标的详细信息，接受群众的监督。但高境镇本次采购中，采购前未公开公开预算，成交结果的公告内容仅包括“上海朝晟食品有限公司供应蔬菜包(10斤)”，其他内容均无。即使按23号文建立采购“绿色通道”，可不执行《政府采购法》规定的方式和程序，也应理解为可不执行《政府采购法》规定的方式和程序，但应遵循《政府采购法》所规定的公开、公平、公正原则，因信息公开与紧急采购并不构成必然矛盾。
“常艳青现象”对紧急采购工作的启示
“常艳青现象”引发的紧急采购问题，启发我们越是面对复杂形势和繁重任务，越要运用法治思维和法治手段提高治理能力，通过制度化、法治化保障紧急采购的规范高效实施。
首先，要完善法律法规。《政府采购法》将紧急采购排除适用，但国家尚未制定关于紧急采购的专项法规或规章，导致实践中紧急采购执行不一。因此，有必要通过完善法律法规，明确紧急采购的概念定义、主体和方式、采购资金的适用范围、采购程序、监督检查和法律责任等。
其次，要将采购情形类别化。不能将“紧急采购”一概而论，应参考应急响应等级划分对紧急采购的情形进行分类管理，根据采购情形确定启动采购的政府层级，以及相应的采购实施主体、采购方式、采购标准、价格要求等，确保按规定程序有序推进工作。
最后，完善监督机制。“阳光是最好的防腐剂”，紧急情况下的政府行为更应注意公开。应利用好信息平台，及时公开采购信息和签订的采购合同，接受供应商、服务对象等监督。从机制上，完善采购管理部门、需求部门、财务部门等组织架构和责任分工，强化内部控制。采购人内部还可成立独立于采购小组之外的监督小组，对采购全过程进行监督。
(作者单位：重庆联合产权交易所集团股份有限公司、中国人民大学公共管理学院)
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