财政部此前发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法（修订草案征求意见稿）》（以下简称87号令修订稿）中引入了国际通行的双信封开评标方法，该方法是我国政府采购领域的创新之举。双信封开评标是先评技术标再评价格标，这在很大程度上规避了实践中“看价打分”“低成本陪标”的问题，值得推广应用。但双信封开评标常与两阶段招标混淆，二者有什么区别？双信封开评标有哪些优点？这一方法如何在电子化交易系统中实现？
两阶段招标的内涵
招标投标法实施条例第三十条对“两阶段招标”的定义是这样的：“对技术复杂或者无法精确拟定技术规格的项目，招标人可以分两阶段进行招标。在第一阶段，投标人按照招标公告或者投标邀请书的要求提交不带报价的技术建议，招标人根据投标人提交的技术建议确定技术标准和要求，编制招标文件。在第二阶段，招标人向在第一阶段提交技术建议的投标人提供招标文件，投标人按照招标文件的要求提交包括最终技术方案和投标报价的投标文件。招标人要求投标人提交投标保证金的，应当在第二阶段提出。”
简单来说，第一阶段属于方案征集，招标人在集思广益的基础上确定招标阶段的采购需求，也可以把第一阶段理解为广义的需求调研阶段，第二阶段才是正式的招标阶段。在两阶段招标中，供应商只有在第一阶段提交了合格的技术方案、技术建议书后才能获取招标文件，成为潜在的投标人，其他未参加第一阶段方案调查的供应商不能参与第二阶段投标。从时间跨度上看，两阶段招标需要较长的时间周期，两阶段之间需要间隔一定时间。
双信封开评标的做法
双信封开评标是国际通行做法，国内的公路工程项目目前已广泛使用双信封开评标方法。双信封开评标是指投标人将投标报价和工程量清单单独密封在一个报价信封中，其他商务和技术文件密封在另外一个信封中，分两次开标的评标方法。在递交时间上，两个信封需要在投标截止时间前同时递交；在开标时间上，招标人在规定的投标截止时间（开标时间）对第一个信封（商务和技术文件）开标，在对第一个信封里的文件完成评审后，依据招标文件规定的时间或者约定的条件，对商务技术满足要求的供应商的第二个信封进行开标。
可以看出，双信封开评标不等于两阶段招标，二者适用的范围、关注的重点并不相同。
政府采购应用双信封开评标的意义
双信封开评标更能体现政府采购的公开、公平、公正原则。一是双信封开评标可以避免专家“看价打分”。无论是评审专家还是采购人代表，出于对审计等方面的考虑，更希望中标人是价格最低的投标人，如果采用传统的“单信封”开评标方法，评标委员会在一定程度上会受价格因素的干扰，难以客观地对投标人的技术方案和服务能力进行综合比较评价。
二是可以引导投标人更加重视技术方案的编制而不是一味地关注价格。87号令修订草案征求意见稿也规定：“对技术得分达到合格分或者达到规定名次的投标人的报价部分进行开标，公布其投标价格。”投标人只有在其技术方案达到合格分数或者在全部投标人中“脱颖而出”的情况下，才有资格来参与价格竞争。在财政部的信息公告中，我们时常可以看到供应商有这样的投诉：认为自己的价格比中标人的价格低却没有中标，评标委员会没有公正评价投标文件。可以预见，如果引入双信封开评标，此类投诉会随之减少。
三是可以帮助采购人实现“优质优价”。无论是采用最低评标价法还是综合评分法，价格的评审机制都是低价优先。在过去的采购实践中，往往出现采购人花了低价却买来不是自己想要的货物或服务，除了有采购需求未明确的原因，“单信封”开评标方法也是造成这种问题的原因之一。而采用双信封开评标，技术方案没有达到招标文件规定的“优质标准”时，即使有最低的价格也无法中标。
四是可以增加“陪标”难度，加大“陪标”成本，以减少招投标领域多发的串通投标现象。实践中，“陪标人”的技术文件质量极差，技术得分很低，但是可以通过报出合理“标陪价”轻松实现“陪标”。采用双信封开评标，那些应付了事的“陪标”文件将无法“一陪到底”。
此外，双信封开评标适用于工程、货物、服务类项目，适用范围更广。
电子系统应具备相应的功能设计
在电子交易系统中，需要具备如下功能才能实现双信封开评标。一是投标文件分册制作、加密上传，技术文件在有条件的情况下可以使用“技术暗标”，即投标文件的封面或正文内容中不出现投标人的名称或其他可识别投标人身份的任何字符、徽标、业绩、荣誉或人员姓名等。“技术暗标”可以有效规避专家打人情分。
二是应区分设置解密与开启这两个操作。任意一个信封的开标均需先解密后开启，解密时间可以设置成一个或两个，开启操作可以设置成约定的时间或者特定的授权状态。电子交易系统应支持两个信封分两次解密、开启，或者两个信封同时一次解密但分两次开启，以供不同的评标场景选择使用。
三是有选择性地对第二个信封进行开标。因为只有第一个信封审查合格，相应投标文件的第二个信封才能被开启。因此，电子交易系统要具备相应的功能。
四是电子交易系统能主动退回未参加第二个信封开标的报价文件。
作者：张泽明
单位：大连海关
-相关链接-
《政府采购货物和服务招标投标管理办法（修订草案征求意见稿）》
第四十八条 采用综合评分法的项目，采购人或者采购代理机构可以根据采购需求特点和优质优价等要求，在招标文件中明确对投标文件不包含报价的部分与报价部分采取双信封开标。在招标文件确定的提交投标文件截止时间后， 立即对不包含报价的部分进行开标；然后在资格审查和技术、商务评审结束后，立即当场公布资格审查结果和技术、 商务部分得分及排名，并根据招标文件规定，对技术得分达到合格分或者达到规定名次的投标人的报价部分进行开标， 公布其投标价格。
双信封开标的，对未开标部分应当妥善保存。
来源：中国政府采购报
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