政府采购已经成为我国财政支出的重要组成部分，并日益成为我国宏观调控的重要手段。在全面推进依法治国的进程中，依法进行政府采购是法治国家建设的应有之义。因此，必须加强对政府采购的行政监管。《政府采购法》赋予供应商对政府采购活动的投诉权，财政部门作为政府采购的监督管理部门在收到投诉后30日内需作出投诉处理决定。供应商对投诉处理决定不服的，可以提起行政诉讼。目前，投诉处理决定的案件成为涉及政府采购行政案件中类型最多的一类案件。从这些案件的争议点来看，政府采购质疑投诉的法律程序架构中还存在一些模糊地带，需要进一步厘清。
质疑投诉处理的属性需进一步明晰
政府采购活动具有民事与行政的双重属性。政府采购要进行商品交易，签订采购合同，必然体现意思自治原则，具有民事活动属性，而政府采购使用的是财政资金，涉及国家利益和社会公共利益，具有较强的政策性，从而体现出行政属性。为了提高政府采购资金的使用效益，需要各级财政部门进行监督，依法对政府采购领域产生的争议进行裁决。《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》(以下简称《意见》)中指出，要切实履行裁决职责，重点做好自然资源权属争议、知识产权侵权纠纷和补偿争议、政府采购活动争议等方面的行政裁决工作，更好地为经济社会发展服务。《意见》进一步将政府采购领域的争议解决机制定位于行政裁决。
目前，质疑投诉处理是解决政府采购领域争议的主要方式，也有规章层面的规范依据。但在具体执行过程中，质疑投诉处理程序又难以和行政裁决程序完全吻合。具体而言，实践中所推行的质疑投诉处理与行政裁决尚存差异。其一，行政裁决是行政主体依照法律授权应特定民事纠纷当事人一方之请求，居间对民事纠纷进行审理并作出裁决的活动。行政机关扮演的居中裁判的角色，一般来讲，作出行政裁决的行政机关仅就双方当事人提供的证据进行裁判即可，而政府采购投诉处理程序中，财政部门可以根据投诉人提供的线索进行调查核实；其二，行政裁决仅仅是对相关纠纷作出认定。而政府采购案件中，行政机关还可以根据投诉处理程序中发现的其他问题作出行政处罚或启动监督检查程序。
财政部门在处理投诉案件时会在中立裁决和主动执法两个立场上犹豫不决，时常会超出行政裁决的权限范围，采用更具扩张性的手段来解决问题。如何将投诉处理程序与行政裁决对接，这是落实《意见》需要思考的前提性问题。
质疑投诉处理的价值导向需进一步明确
《政府采购法》第一条开宗明义地指出，为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。《政府采购质疑和投诉办法》(财政部第94号令，以下简称“94号令”)第一条规定，为了规范政府采购质疑和投诉行为，保护参加政府采购当事人的合法权益，根据《政府采购法》《政府采购法实施条例》和其他有关法律法规规定，制定本办法。从立法规定中可以看出，对政府采活动进行监督规范的立法目的是多重的，既包括国家和社会公共利益，又包括政府采购活动当事人的合法权益，这也是政府采购活动本身的特殊性所决定的。但是财政部门在投诉处理程序中难以全面坚持所有的价值导向，必然有所侧重，问题在于是定位于维护公共利益还是私人利益？处理程序注重效率取向还是公平取向？是侧重民事争议的解决还是侧重财政资金安全的维护？该价值导向的确定对政府采购投诉处理案件的审查范围和审查深度产生影响。
投诉事项和投诉请求的关系尚需加以厘清
根据94号令第十条第一款规定，供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人、采购代理机构提出质疑。该办法第十七条规定，质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意，或者采购人、采购代理机构未在规定时间内作出答复的，可以在答复期满后15个工作日内向本办法第六条规定的财政部门提起投诉。从前述法条规定可以看出，在政府采购领域，需经过质疑，方可进行投诉，对投诉处理结果不满，方可进行诉讼。实践中，司法机关亦认可该观点，即经过投诉的事项方能属于诉讼审查的范围。实践中，财政部门又出现在投诉案件中发现其他问题，一并作出监督检查决定的情形。在此情况下，就引发了财政部门对于投诉案件的审查范围是供应商的投诉事项还是供应商的投诉请求的争议。94号令第十八条第一款第三项规定，投诉书应当包括具体、明确的投诉事项和与投诉事项相关的投诉请求。投诉事项和投诉请求是两个不同的概念。如果财政部门的审查范围为供应商的投诉请求，则财政部门应当对采购项目进行全面审查。如果财政部门的审查范围为投诉事项，则针对投诉事项之外的行为，如作出监督处理决定，应当启动单独的程序。
对于上述问题，经过长期的执法和司法实践，相关的法律程序架构逐渐清晰，其中的几个重大问题得以澄清。
质疑投诉案件的处理范围
根据94号令第十条第一款规定，供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的，可以以书面形式向采购人、采购代理机构提出质疑。司法实践中，直接参与招投标的供应商可以提出质疑，进而提出投诉、复议及诉讼。该办法第二十条规定，供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围，但基于质疑答复内容提出的投诉事项除外。根据该条规定，投诉事项不得超出质疑事项是原则，基于质疑答复内容提出投诉事项是例外。根据《政府采购法》第五十八条的规定，投诉人对投诉处理决定不服或者对逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。被复议或被诉行政行为是投诉处理决定，故复议或诉讼的范围不能超出投诉处理的范围。综上，质疑、投诉、复议、诉讼的范围应是逐级递减的，但要注意质疑供应商基于质疑答复内容提出的投诉事项可能超出质疑范围。上述处理原则在多起行政诉讼案件中得到认可，并日益形成本领域的共识。
投诉处理针对的是投诉事项，对投诉案件中发现的其他问题应启动单独的程序作出监督处理，否则会造成程序杂糅。94号令第十八条第一款第三项规定，投诉书应当包括具体、明确的投诉事项和与投诉事项相关的投诉请求。从逻辑上讲，投诉事项是投诉请求的依据，可以一个投诉事项对应一个投诉请求，也可以多个投诉事项对应一个投诉请求。投诉人投诉的事项是基于其获取的有限材料提出的，进而提出投诉请求。而财政部门在处理投诉事项和投诉请求中，往往能够发现支持投诉请求的其他违法事项。对于发现的其他违法事项，是否要进行处理以及是否单独启动程序进行处理?财政部门是政府采购的监督管理部门，具有对政府采购活动进行监督管理的职责。财政部门进行投诉处理，除了保护参加政府采购活动当事人的权益外，还应当兼顾规范政府采购行为，维护国家利益和社会公共利益的价值取向。财政部门应当对在处理投诉事项中发现的投诉人未提出的其他违法事项作出处理。对其他违法事项作出处理，是财政部门依职权主动作出的处理，而94号令规定的质疑投诉程序是依申请作出的处理，因此，对投诉事项作出的投诉处理和对其他违法事项作出的处理要在不同程序中作出。投诉处理针对的是投诉事项，对投诉案件中发现的其他问题应启动单独的程序作出监督处理。对投诉请求作出的投诉处理结果和对其他违法事项作出的监督处理结果可能存在不一致的情形。例如，投诉人针对中标结果提出的投诉事项不成立，财政部门决定予以驳回。而财政部门同时在监督检查程序中发现其他违法情形，决定确认中标无效。如果合并作出一个决定，就会造成处理结论之间相互矛盾的误解。事实上，二者是依据不同程序作出的，处理所依据的证据和事实基础并不相同，驳回投诉事项和确认中标无效之间并不矛盾。
质疑投诉的利害关系人范围
利害关系人的范围决定了政府采购监管行为的影响力范围，同时也划定了监管机关所要保护的权利人范围，划定政府采购监管利害关系人的范围需要结合《政府采购法》及相关法律规范的具体规定去考察。过于宽泛会影响到政府采购的效率，也会增加监管工作不必要的投入；过于狭隘则会阻碍权利人实施权利救济，遗漏法律应当保护的合法权益，影响到政府采购的公平公正。具体而言，可以根据政府采购活动的阶段划分，在各个环节划定政府采购监管的利害关系人范围。
招标阶段
94号令第十条第一款规定：“供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人、采购代理机构提出质疑。”由此可知，在采购人和代理机构发布采购文件后，供应商如认为该采购文件存在影响采购公平公正的情形，如存在差别性待遇或是歧视性条款等，影响到其公平参与政府采购竞争的，可以依法提出质疑和投诉，其当然与相应的政府采购监管行为或不作为之间存在利害关系，有权利要求财政部门对于采购文件中存在的违法问题进行处理。需要强调的是，此时尚在招标阶段，并未确定最终的投标人，也有可能因为采购文件中设定了不合理的条件导致潜在供应商无法参与投标，因此此时的供应商范围应当扩展至潜在供应商，即只要通过合法途径获取采购文件并初步说明自身具有投标条件且准备参与投标的人，均应认定具有利害关系。此外，采购人和代理机构也与该处理事项具有利害关系。至于其他的潜在供应商，一则范围难以确定，二则因其未提出质疑，可视为放弃对采购文件的异议，因此可不认定为利害关系人。
资格性审查阶段
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部第87号令)第四十四条规定：“公开招标采购项目开标结束后，采购人或者采购代理机构应当依法对投标人的资格进行审查。合格投标人不足3家的，不得评标。”如果投标人不能通过资格审查，则无法进入评标阶段，当然也就无法中标。因此，未能通过资格审查的投标人可以针对资格审查结果提出质疑和投诉，其与该质疑与投诉事项具有利害关系，有权要求财政部门对于其投诉事项作出处理决定。此外，采购人和代理机构也与该处理事项具有利害关系。至于其他投标人，该资格审查事项并未对其投标行为产生影响，故不应认定为利害关系人。
评标阶段
94号令第十条第一款规定：“供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人、采购代理机构提出质疑。”进入评标阶段的投标人，可以针对中标结果提出质疑和投诉，这也是政府采购投诉人的最常见形态，其当然具有利害关系。与该投诉事项相关的利害关系人还应包括中标人、采购人和采购代理机构。
至于其他供应商，94号令第三十四条第一款规定：“财政部门应当将投诉处理决定书送达投诉人和与投诉事项有关的当事人，并及时将投诉处理结果在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告。”根据上述规定，除投诉人之外，投诉处理决定应当还有“与投诉事项有关的当事人”，即投诉处理决定的利害关系人。至于利害关系人的范围，该办法并未明确规定，只能由执法部门遵循一般法理进行判断。考虑到中标人为投诉的对象，投诉处理决定类似于行政裁决，投诉人和中标人相当于裁决行为的双方当事人，因此中标人应当属于利害关系人。其他的供应商，无论投诉事项是否成立，均不直接影响其合法权益，在平衡公正与效率、公益保护与私益保护等原则的情况下，不宜将其认定为利害关系人。
需要强调的是，一般的举报人因缺乏明确的法律保护条款，不应认定为利害关系人。即便是上述各阶段的利害关系人，如果未能在规定期限内提起质疑和投诉，转而通过举报提出异议事项的，也不具备利害关系。
质疑投诉案件的审查深度
94号令第二十三条规定，财政部门处理投诉事项原则上采用书面审查的方式。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证或者组织质证。根据该条规定，财政部门是否调查取证或组织质证是财政部门的自由裁量权。投诉人进行投诉时应提供相关的证明材料，但投诉人基于招投标程序的规定，仅能获取或知晓部分材料，其亦不能违法获取材料，故投诉人只能凭借获取的有限材料及招投标经验向财政部门进行投诉。在投诉人提供的证明材料不足以查清投诉事项时，财政部门需查清投诉事项，进而作出投诉处理。因此，在投诉事项不清时，财政部门原则上应进行调查取证。而财政部门调取证据以及核实证据的深度，应在具体案件中，以查清投诉事项为标准，具体情况具体分析。
一般而言，财政部门处理投诉事项采用书面审查的方式，必要时可以进行调查取证或者组织质证，这是财政部门享有的法定权力。除此之外，遵循合理性原则，存在下列情形的，投诉人不能自行收集，但能够提供确切线索的，可以申请财政部门调取下列证据材料：(一)由国家有关部门保存而须由财政部门调取的证据材料；(二)由采购人、采购代理机构保存而须由财政部门调取的证据材料；(三)确因客观原因不能自行收集的其他证据材料。财政部门应当基于投诉人及相关当事人提供的证据以及调取的证据对案件事实进行认定，及时作出投诉处理决定。
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