本文为财政部国库司主办 中国政府采购杂志社承办的“迎接党的二十大 深化政府采购制度改革主题宣传有奖征文”活动一等奖文章。
本文作者工作单位系国际关系学院经济金融学院。文章发表于《中国政府采购》杂志2022年第10期。由于文章篇幅较长，将分为两部分连续发布，本次发布的是第一部分。
采购，是个人或组织从市场中获取外部资源，以满足自身需要的活动。政府采购，由于采购主体及采购资金的公共属性，受到较多的制度约束。在此背景下，许多研究及从业人员将较多的注意力投入到政府采购的制度之上，而对自身需求和市场类型的关注较少。事实上，不同的市场类型对于采购主体决策的影响是深远的。识别采购标的的市场竞争度并据此选择合适的采购工具，对于提升政府采购绩效具有十分重要的意义。
笔者经研究发现，在影响采购决策及采购结果的因素中，至少有以下五点重要因素：可量化程度、标准化程度、采购频率、履约风险和市场竞争度。市场竞争度作为本文的研究重点，是指在同一时空范围内，生产同样产品或服务的市场主体的集聚程度与竞争状况。在经济学中，市场竞争度是影响定价的重要因素。根据市场竞争度的不同，理论上将市场类型划分为完全竞争市场、垄断竞争市场、寡头垄断市场与完全垄断市场四类。完全竞争市场中存在大量的卖方和买方，卖方向市场提供同类的、标准化的产品；垄断竞争市场中有许多厂商生产相近但不同质的产品；寡头垄断市场是某种产品的绝大部分市场份额由少数几家企业控制的市场；完全垄断市场中只存在唯一供给者。
市场竞争度是非货币化的概念，没有公认的数学概念去衡量。樊纲以市场化指数衡量市场竞争度，将市场分为高、低竞争度两类。根据已有文献，市场竞争度也可以用市场份额、行业平均利润率和市场集中度三个指标来衡量（平新乔、周艺艺，2007）。平新乔（2007）以前十大企业销售收入占整个行业销售收入的比重来衡量市场集中度。前十大企业对市场的支配能力越强，市场集中度越高，市场竞争度就越低。因此，市场集中度作为衡量市场竞争度的指标之一，二者之间呈负相关关系。平新乔对222家企业按产品市场的竞争度进行了分类排序，本文摘取其中部分数据得到表1。
由于采购人面临的市场类型具有多样性，因此采购工具的正确选择与使用对于高效采购意义重大。下文将分析不同的市场类型对于采购方式、采购人与供应商的关系与信息交换、技术创新和技术需求、合同管理、采购组织方式等方面的影响。
一、采购方式
市场竞争度对于供应商定价策略的影响是决定性的，继而在很大程度上影响着采购人对于采购方式的选择。市场经济中的厂商大多是逐利的。定价策略作为厂商实现利润最大化过程中最为关键的环节，与产品的生产、销售决策相互协调，构成完整的链条。在竞争度不同的市场上，厂商的定价策略也存在很大差别。在完全竞争的卖方市场上，厂商为价格的接受者，产品的价格由市场上的供求关系决定。在完全垄断的卖方市场上，垄断厂商是市场价格的制定者，根据边际收益等于边际成本的利润最大化条件定价。与两种极端竞争度的市场不同，垄断竞争市场中存在数量较大且能够自由进入和退出市场的厂商，每个厂商生产的产品存在差异性且在非价格方面竞争激烈。垄断竞争厂商可能会采取低成本策略，通过更低的定价对市场中潜在进入者产生震慑作用。低成本策略进一步激励潜在进入厂商利用技术改进、优化供应链等方式降低成本，从而形成厂商与消费者互惠互利的局面；一些垄断竞争厂商可能会采取差异化的竞争策略，通过营销、服务、企业形象等各方面对产品增值，使消费者对于产品的保留价格提高，进而提高厂商的利润水平。在寡头垄断市场中，厂商之间的关系具有竞争与串谋的两面性。因此定价策略也受到它们之间行为相互作用方式的影响：当寡头之间发生激烈竞争时，往往降低价格占据市场份额进而获得利润；当采取合作串谋的方式时，寡头厂商可能在显著高于边际成本的水平上制定价格，从而获得超额利润。
简而言之，供应商会针对不同竞争度的市场，采取不同的定价策略以实现利润最大化。同样地，作为交易另一方的采购人，面对供应商不同的定价策略也应采取不同的采购方式以更好地实现采购目标。
在完全竞争市场中，本文依据采购规模的不同分两种情形进行讨论。第一种情形，采购规模足够大，足以影响到供应商修正其通常的定价策略，而为特定的采购单独提供更具竞争力的报价。在竞争度高的市场上供应商数量充足，这为使用公开招标这种采购方式提供了保障，但竞争者数量过多时容易产生过度低效竞争，此时采购人可以通过设置合适的资格条件和评审因素防止过度竞争造成的采购低效率。公开招标流程耗费的时间较长且组织成本相对较高，当采购成本与采购标的价格之比过大时，公开招标充分竞争的优势便被削弱。因此公开招标更加适用于采购标的市场竞争度高，公开招标组织成本占比低且采购不够紧急的情况。由于完全竞争市场中产品及服务的同质性，采购人通常通过标准化的、统一的方式来采购，不必也无法比较各供应商所提供标的的技术差异，因此宜选用经评审的最低评标价法作为评标方法。
由于现实中并不存在真正的完全竞争市场，因此本文选择市场竞争度接近完全竞争市场且与政府采购关联程度较大的行业作为典型行业进行分析。需要说明的是，虽然水泥行业的竞争度在制造行业最高，但由于水泥通常以工程原材料的形式出现在工程建设的采购中，且工程采购的原材料涉及多个市场，使得市场竞争度不易判断，因此排除水泥行业作为分析采购方式的典型市场。由于纸和纸板容器、石墨及碳素制品为政府采购办公耗材的主要内容，且均出现在表1中竞争度最高的制造行业中，因此将政府采购办公耗材作为典型行业进行分析。
根据邓博识（2011）研究的数据可以得出一般城市采购政府办公耗材所使用的采购方式，如表2所示。由于办公耗材市场属于竞争度较高的市场，产品市场的供应商数量巨大且均为价格的接受者，因此产品价格由办公耗材市场的供求关系决定。将公开招标作为主要的采购方式应用到办公耗材的采购中，能够充分利用市场竞争机制，使得采购人采购到符合自身采购需求且价格低廉的产品，且办公耗材的采购规模相对较小、投标门槛低，采购很容易以公开招标的方式吸引许多投标者；公共服务作为政府采购领域的重要部分，其采购方式的选择也受到市场竞争度的影响。我国在加入WTO之后，对政府公共服务进行了一系列市场化改革，通过引入市场竞争机制以此降低公共服务的成本并提高效率。在采购领域表现为政府将限额标准以上的服务项目面向社会公开采购，通过市场上多元化的供应商主体间的竞争提高公共服务的质量和效率。因此在公共服务的采购方式选择上，以公开招标为主，多元化的采购方式并行。
完全竞争市场中的第二种情形，采购人的采购规模不大。从严格意义上来说，此种情形比第一种情形更接近经济学意义上的完全竞争市场。采购人和供应商一样，都是市场均衡价格的接受者。在这种情形下，采购人无需自行组织竞争，而应当采用电子商城、电子卖场等采购方式，直接享用市场竞争的结果。
垄断市场按照产生原因可以分为三类：自然垄断、政府垄断和控制垄断。在某些公共事业中，如果一个厂商的生产成本比其他厂商的生产成本更加低廉，就会形成自然垄断。自然垄断的厂商通常具有显著的规模效应。政府给特定企业排他性生产某种产品或从事某项服务的特许经营权而形成政府垄断。控制垄断的厂商拥有关键性资源，控制了某种产品生产基本要素的全部供给。
在垄断竞争的市场上垄断因素和竞争因素并存，每个厂商能够生产差异化的产品应对市场竞争，同一行业生产的各种产品之间存在不完全替代的关系。基于垄断竞争市场上的上述特点，厂商可以采取低成本低定价策略提高市场占有率，也可以企业文化、售后服务等增值形式提高采购人对产品的保留价格。由于垄断竞争市场上厂商数量通常多于三个，因此采购人在采购时可以采用公开招标的方式以实现充分竞争；也可以采用邀请招标的方式选择不少于三家的供应商。由于垄断竞争市场中产品及服务的异质性，采购人宜选用综合评分法作为评标方法，对于采购需求进行准确定义，对于评审因素进行精心设置，邀请与自身采购需求相符合的供应商参与投标，通过竞争性缔约方式满足采购需求；当采购人事先对于采购需求不甚清晰时，则与供应商进行竞争性谈判或竞争性磋商，在谈判及磋商过程中逐步了解各供应商之间的技术差异，并细化、固化自身的采购需求。
对于寡头垄断这类只有少数几家垄断性企业占据市场的特殊情况，虽然寡头厂商之间存在竞争，但由于寡头厂商与采购人之间囚徒困境的存在，厂商之间容易选择不完全理性的行为形成合谋，继续维持垄断高价瓜分市场。此时采购人会面临被迫接受高定价或低质产品、服务的现象。为了避免这种情况的发生，采购人可以采用竞争性磋商的方式，从而与寡头厂商分别谈判磋商，各个击破，瓦解其同盟关系。在设置资格条件时切忌抬高“门槛”或“量身定做”，要使有限的几个供应商都能够参与到竞争中来，通过有效竞争使采购人技术和经济等方面的需求得到最大限度的满足。
在完全垄断市场上，由于只存在一个垄断厂商，货物、工程或服务只能由特定的供应商制造或者提供，不存在其他的替代情况，因此通常采用单一来源采购的方式。对于基础设施建设项目的采购，长期以来主要由政府财政支持进行建设，并由国有企业垄断经营。但随着基础设施建设的扩张，仅靠政府财政不足以维持基础设施建设的大量资金需求，因此出现了政府与社会资本合作的PPP模式。
二、采购人与供应商的关系以及信息交换
古典经济学认为交易不仅是简单的，而且是完美的，市场通过供给和需求自动形成均衡价格。上述假设经实践检验被发现是过于理想化的。新制度经济学发现并重视交易成本等因素，发现在交易过程中信息是一种有价值的资源，在采购活动中发挥着举足轻重的作用。
本文分析两类与采购相关的信息：与采购标的有关的以技术特性为主的信息以及与供应商的资质、能力、业绩等有关的以商务特性为主的信息。
在技术特性相关信息方面，在竞争度较高的市场上，存在很多产品或服务能够满足采购人的采购需求，且它们的同质化程度较高、可替代性较强。此时采购人对市场中某一特定供应商的依赖性小。采购人采购符合需求标的的搜寻成本较低，因此采购人与供应商的关系并不紧密。当市场竞争度较低时，特别是存在寡头垄断厂商时，采购人的需求可能与供应商现有的技术特性不重合，因此采购人与供应商之间可能需要通过磋商谈判的形式明确采购对象的具体内容。这一过程需要双方的频繁联系、交流及相互适应并妥协，较为容易地在无形中建立优先型或伙伴型关系。
在商务特性相关信息方面，当采购市场的竞争度高时，与采购标的相关的信息透明度较高。任何一方提供不实或不完全信息都可能承担较为严重的后果，因此买卖双方更愿意相信对方提供的信息，更能够较为充分地交换市场上的信息。采购人可以花费较少的搜寻及决策成本确定与自身采购需求相匹配的供应商。当市场竞争度较低时，供应商倾向于利用垄断地位向采购人提供不完全信息乃至错误信息，以达到获得高额利润的目的。面对卖方垄断市场的采购人，要么通过更高的成本证实卖方提供信息的真实性，要么直接信任卖方并承担相应的风险。无论如何，都会导致交易成本上升。（未完待续）
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